背景

土壤是人類賴以生存的主要資源之一，根據(jù)2014年環(huán)保部和國土資源部發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》（以下簡稱《公報》），我國耕地土壤點位超標(biāo)率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位占比分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，調(diào)查點位覆蓋全部耕地。我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)起步于“十一五”，發(fā)展于“十二五”，隨著《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）的發(fā)布，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在“十三五”期間將會有長足的發(fā)展。

土壤修復(fù)資金需求量大，且過度依賴于政府，制約著我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2014—2016年，中央財政下達(dá)的土壤污染防治預(yù)算資金分別為19.90億元、37.00億元和90.89億元。2014年我國土壤修復(fù)行業(yè)約有200億元的市場規(guī)模，由國家支持的修復(fù)資金所占比例為75.3%，其余資金來自污染企業(yè)和地產(chǎn)企業(yè)，而用于耕地修復(fù)的資金約為50億元，占比為25%，僅占很小比例。另據(jù)江蘇省環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院發(fā)布的《2015年土壤修復(fù)市場年中盤點》，截至2015年6月1日，我國正在開展的土壤修復(fù)工程類及調(diào)查評估類項目共16.5億元投資金額中，耕地修復(fù)僅占7.1%。雖然土壤治理專項撥款金額成倍增加，但仍不能彌補(bǔ)我國土壤修復(fù)的資金缺口，可用于耕地修復(fù)的資金就更少。

“土十條”耕地修復(fù)需求解析

“土十條”提出了污染耕地的修復(fù)目標(biāo)，核心是改善土壤環(huán)境質(zhì)量，出發(fā)點為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險管控，突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物?！帮L(fēng)險管控”一詞在“土十條”中被提到7次，“風(fēng)險管控”主要指管控污染耕地對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全帶來的風(fēng)險，確立了以風(fēng)險管控為主導(dǎo)思想的污染耕地修復(fù)原則?！巴潦畻l”將未污染和輕微污染的耕地劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的耕地劃為安全利用類，重度污染的耕地劃為嚴(yán)格管控類。該污染耕地的類別劃分與《公報》中的類別劃分完全一致，并且《公報》中調(diào)查點位覆蓋了全部耕地，就此可推算出我國輕微、輕度、中度和重度污染耕地面積分別為185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依據(jù)“土十條”規(guī)定，到2020年，輕度和中度污染耕地的安全利用面積達(dá)到26667千米2；重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭達(dá)到13333千米2；重度污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到6667千米2。若“土十條”能夠順利推進(jìn)，并且對面積為185333千米2的輕微污染的耕地進(jìn)行有效保護(hù)，受管控和治理的污染耕地總面積為232000千米2，則受污染耕地安全利用率將達(dá)到88.55%，將基本實現(xiàn)“到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右”的目標(biāo)。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上”的目標(biāo)，則應(yīng)在完成2020年目標(biāo)的前提下，至少應(yīng)再實現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。到21世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)?，F(xiàn)階段，污染耕地修復(fù)措施主要體現(xiàn)在風(fēng)險管控的層面上，對土壤環(huán)境質(zhì)量改善的作用較小。

“土十條”中提到的耕地修復(fù)的具體措施主要包括：一是對于優(yōu)先保護(hù)類耕地，劃為永久基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)格控制新建污染企業(yè)以及對現(xiàn)有企業(yè)提標(biāo)升級改造；二是對于安全利用類耕地，采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險；三是對于嚴(yán)格管控類耕地，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品，開展輪作休耕制度、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還林還草等試點工作，以及利用植物修復(fù)或者常規(guī)修復(fù)手段進(jìn)行重金屬污染耕地修復(fù)?！巴潦畻l”是在我國耕地污染較為嚴(yán)重的背景下出臺的，以管控耕地污染帶來的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全風(fēng)險為近期目標(biāo)，不具有徹底改善耕地質(zhì)量的政策目的，僅提出了到21世紀(jì)中葉“土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善”的遠(yuǎn)景目標(biāo)，但尚未提出可操作性的具體措施。此次，“土十條”以風(fēng)險管控為主，分階段推進(jìn)，突出重點區(qū)域，所以耕地修復(fù)的投資成本將會因地而異。

耕地修復(fù)資金需求

耕地修復(fù)資金需求的解析思路完全按照“土十條”的目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行。根據(jù)國內(nèi)已有耕地污染修復(fù)的案例，修復(fù)技術(shù)主要包括農(nóng)藝調(diào)控、植物修復(fù)、常規(guī)修復(fù)三種方法，耕地修復(fù)資金需求量計算公式，如下所示：

耕地修復(fù)資金需求量=∑耕地修復(fù)面積×耕地修復(fù)單位成本

實現(xiàn)2020年目標(biāo)的資金需求

安全利用。“土十條”中，對于耕地安全利用的標(biāo)準(zhǔn)并未明確界定。事實上，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)是最可靠的安全利用方式，對應(yīng)的風(fēng)險管控成本中就包括較高的耕地修復(fù)成本。然而從另一個角度來看，即便耕地土壤環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，也可以通過改變種植農(nóng)作物類別或其用途、控制這類耕地上農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的市場流通等方式實現(xiàn)安全利用，其對應(yīng)的耕地修復(fù)成本就會低很多。本文根據(jù)“土十條”中將輕、中度污染耕地劃為安全利用類的規(guī)定，界定污染耕地的安全利用為經(jīng)過防治后的污染耕地，對人體健康、作物生長和糧食安全等不會造成危害，其中糧食生產(chǎn)重金屬不超標(biāo)是輕中度重金屬污染風(fēng)險管控的重要階段性指標(biāo)。需要說明的是，即便在本文中對安全利用做了明確表述，也不可避免實踐中以安全利用為目標(biāo)耕地修復(fù)投資的不確定性。

根據(jù)2016年永清環(huán)保中標(biāo)長沙望城區(qū)重金屬污染耕地修復(fù)項目公告，中標(biāo)金額為7958.9萬元，開展總計157.33千米2的整區(qū)分區(qū)分級治理，每年的修復(fù)成本為50.6萬元/千米2。到2020年，達(dá)到26667千米2輕度和中度污染耕地安全利用目標(biāo)的修復(fù)資金總需求為680億元。

替代種植或退耕還林還草。到2020年，重度污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草面積力爭達(dá)到13333千米2。替代種植或退耕還林還草措施本質(zhì)上是通過改變原來作物種植結(jié)構(gòu)，輔以植物修復(fù)的技術(shù)手段對重度污染土壤進(jìn)行修復(fù)。植物修復(fù)在國內(nèi)已有成功案例：2009年，處理日本遺棄化學(xué)武器引起的耕地有機(jī)砷污染土壤，成本為3000～4500萬元/千米2；2015年，以植物修復(fù)手段為主，廣西環(huán)江共計修復(fù)污染耕地0.85千米2，中央專項資金支持2450萬元，處理成本為2871萬元/千米2。另外，根據(jù)中國網(wǎng)報道的專家估計數(shù)據(jù)，采用植物修復(fù)法修復(fù)土壤，修復(fù)成本約為3000萬元/千米2。假設(shè)至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代種植和退耕還林還草，那么平均每年付出的成本是200萬元/千米2。保守估計至2020年通過種植結(jié)構(gòu)調(diào)整或退耕還林還草治理13333千米2的重度污染區(qū)的資金需求為1333億元。

污染耕地修復(fù)。到2020年，受污染耕地治理與修復(fù)面積達(dá)到6667千米2。根據(jù)我國示范工程，耕地修復(fù)的常規(guī)修復(fù)方法平均成本為7500萬元/千米2，最低成本為4500萬元/千米2[4]，植物修復(fù)技術(shù)是一種低成本的綠色修復(fù)技術(shù)，修復(fù)成本約為3000萬元/千米2。修復(fù)周期按照15年計，保守估計至2020年治理和修復(fù)6667千米2耕地的資金需求為667億元。

綜上所述，保守估計至2020年包括安全利用、替代種植、退耕還林還草和修復(fù)治理措施等在內(nèi)的耕地修復(fù)的資金需求量為2680億元。

實現(xiàn)2030年目標(biāo)的資金需求

《土壤污染防治行動計劃》目標(biāo)中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上”。要求在完成2020年目標(biāo)的前提下，至少應(yīng)再實現(xiàn)16667千米2輕度和中度污染耕地的安全利用。參照永清環(huán)保中標(biāo)的標(biāo)的成本506萬元/千米2（修復(fù)時間以10年計），43333千米2輕度、中度污染耕地的安全利用成本為2193億元。假設(shè)到2030年開展修復(fù)治理工程措施的污染耕地將得到徹底修復(fù)，那么進(jìn)行替代種植或退耕還林還草、修復(fù)治理的資金量分別為1333億元、2667億元。綜上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修復(fù)的資金需求總量為6193億元。

實現(xiàn)21世紀(jì)中葉的耕地修復(fù)治理目標(biāo)

“土十條”目標(biāo)中提到，“到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)”。在風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上，提出了以土壤環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)的土壤修復(fù)終極目標(biāo)，即到21世紀(jì)中葉，全國土壤都不能超過《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB 15618—1995》的一級標(biāo)準(zhǔn)要求的最高限值。根據(jù)《公報》，中國耕地土壤點位超標(biāo)率為19.4%，污染耕地面積為262000千米2，其中按照《土壤污染防治行動計劃》要求需要采取風(fēng)險管控和修復(fù)治理措施的污染耕地面積為76667千米2?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618—1995）的最新修訂稿《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（現(xiàn)為三次征求意見稿）即將發(fā)布，新標(biāo)準(zhǔn)取消了原有標(biāo)準(zhǔn)一、二、三等級的劃分，新標(biāo)準(zhǔn)雖然細(xì)化了不同pH條件下的污染物濃度劃分，但是超標(biāo)基本對應(yīng)超過原有標(biāo)準(zhǔn)的三級標(biāo)準(zhǔn)，這意味著2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》中輕微污染的耕地在新標(biāo)準(zhǔn)下將屬于不超標(biāo)的土地。若按照即將發(fā)布《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（現(xiàn)為三次征求意見稿）中的土壤環(huán)境質(zhì)量要求進(jìn)行核算，污染耕地面積為76667千米2。

 耕地修復(fù)資金的有效實現(xiàn)機(jī)制

在“土十條”發(fā)布之前，馬中等劃分“高、中、低”三個目標(biāo)層次核算了33333千米2耕地修復(fù)的資金需求分別為1.09萬億元、0.99萬億元、0.01萬億元。隨著《土壤污染防治行動計劃》的出臺，我國采取“高、中、低”三個方案的耕地修復(fù)面積已較為確定，根據(jù)現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟(jì)和修復(fù)技術(shù)的實際發(fā)展水平，本研究進(jìn)一步核算出“十三五”期間耕地修復(fù)的資金需求為2680億元，平均每年的資金需求量為536億元。雖然2015年和2016年中央財政下達(dá)的土壤污染防治資金有所增加，但仍未超過百億規(guī)模，遠(yuǎn)不能滿足“十三五”期間土壤修復(fù)的資金需求。面臨“土十條”在耕地污染修復(fù)上的巨大資金需求，亟需建立資金來源的長效機(jī)制。

第一，對于安全利用類污染耕地，建立穩(wěn)定的財政投入機(jī)制。“十三五”期間，我國污染耕地安全利用資金需求年均536億元，這部分耕地在一定意義上來說是公共物品，其基本功能為向全社會提供生存必需品。相較于工商業(yè)場地修復(fù)潛在的高預(yù)期收益而言，污染耕地的安全利用往往很難帶來高回報，社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域的意愿不強(qiáng)。因此，這部分資金來源應(yīng)當(dāng)以財政資金為主。然而，從目前的情況來看，中央財政2016年用于耕地污染治理的資金遠(yuǎn)低于“十三五”期間污染耕地安全利用的年均需求，依靠傳統(tǒng)的財政投入方式尚無法實現(xiàn)污染耕地安全利用的目標(biāo)?？梢酝ㄟ^設(shè)立污染耕地修復(fù)基金和發(fā)行國債等形式，以財政資金為主導(dǎo)，適當(dāng)引入社會資本，確保污染耕地安全利用長期的可持續(xù)性。除了實現(xiàn)污染耕地的安全利用之外，這類資金的用途還應(yīng)當(dāng)包括污染耕地調(diào)查以及對耕地安全利用的全過程監(jiān)管，避免因土壤污染引發(fā)的糧食安全風(fēng)險。

第二，對于治理與修復(fù)類耕地，將污染耕地修復(fù)與提高經(jīng)濟(jì)收益相結(jié)合。與安全利用不同，污染耕地治理與修復(fù)的目標(biāo)在于去除耕地中的污染物，在實現(xiàn)土壤環(huán)境安全的基礎(chǔ)上保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。如前文所述，污染耕地治理與修復(fù)是安全利用成本的4倍之多，僅依靠財政資金難以實現(xiàn)修復(fù)目標(biāo)。為此需要將污染耕地修復(fù)與實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合，吸引社會資本進(jìn)入，典型機(jī)制包括PPP模式和第三方治理，財政資金只應(yīng)起到引導(dǎo)作用。2014年由國家承擔(dān)的土壤污染修復(fù)資金所占比例為75.3%，政府資金占比過高，已經(jīng)超出了政府財政資金所應(yīng)具有的引導(dǎo)、示范作用邊界。

第三，充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品的能源、資源屬性，在污染耕地上種植污染物高富集的、具有能源價值或資源價值的農(nóng)作物，配以能源、資源提取的產(chǎn)業(yè)鏈。以作物的能源價值為例，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》進(jìn)一步提到積極發(fā)展生物質(zhì)液體燃料、氣體燃料、固體成型燃料。發(fā)展生物質(zhì)能熱電聯(lián)產(chǎn)，該措施將電力補(bǔ)貼擴(kuò)大到供熱領(lǐng)域，并發(fā)展技術(shù)成熟的生物質(zhì)成型燃料供熱，至2020年生物質(zhì)成型燃料利用量達(dá)到3000萬噸，在長三角、珠三角、京津冀魯?shù)鹊貐^(qū)推廣應(yīng)用，而這些地區(qū)正是耕地污染嚴(yán)重的區(qū)域。國家能源局2017年下發(fā)的《生物質(zhì)發(fā)電“十三五”規(guī)劃布局方案》中，提出農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)將作為縣域重要的清潔供熱方式，得到大力推進(jìn)，其發(fā)電規(guī)模計劃在2020年將達(dá)1312萬千瓦，必然形成對農(nóng)林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)原料的巨大需求。生物質(zhì)發(fā)電直燃原料可與污染耕地修復(fù)相結(jié)合，改變耕地屬性，允許能源植物種植，在重度污染耕地上進(jìn)行能源植物替代種植。我國能源稟賦和結(jié)構(gòu)特征為能源植物在污染耕地上的種植提供了廣闊的市場前景。

第四，改變污染耕地的土地使用性質(zhì)，以保障污染耕地修復(fù)資金進(jìn)入。通過挖掘農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)價值，使污染物在產(chǎn)業(yè)鏈中不斷富集，既降低污染耕地修復(fù)的成本，使污染耕地得到修復(fù)，又提高耕地的經(jīng)濟(jì)收益。基于當(dāng)前污染耕地的土地性質(zhì)，即便開發(fā)出具有經(jīng)濟(jì)價值的高富集作物，也很難吸引到社會資本，其原因在于耕地修復(fù)周期長，達(dá)到修復(fù)目標(biāo)需要多年持續(xù)投入，而耕地性質(zhì)的維持或臨時變更均不利于耕地修復(fù)投資信心的形成。為此，需要對我國既有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，允許對非基本農(nóng)田上污染耕地的土地性質(zhì)進(jìn)行更改，使其與污染耕地修復(fù)見效慢、周期長的特征相匹配。農(nóng)業(yè)部等十部門2016年6月發(fā)布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，其中就提到“在湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝（66.67千米2）”，為利用農(nóng)產(chǎn)品能源及資源價值實現(xiàn)污染耕地修復(fù)提供了制度上的可能性，有利于吸引社會資本進(jìn)入該領(lǐng)域。2013年12月在北京召開的中央農(nóng)村工作會議就指出，一方面耕地紅線要嚴(yán)防死守，另一方面，對受污染嚴(yán)重的耕地、水等，要劃定食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域，進(jìn)行集中修復(fù)。

第五，著重開發(fā)污染耕地修復(fù)中的PPP模式。國家發(fā)改委公布的PPP項目具有典型案例示范作用，引導(dǎo)規(guī)范開展PPP推廣工作。截至目前，共確定并對外公布了56個典型案例，其中第一批13個，第二批43個。從典型案例代表的類型來看，生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)類的主要包括生活垃圾焚燒、水環(huán)境治理、工業(yè)廢物綜合處置、生活污水處理等，與垃圾治理等相比，耕地修復(fù)治理周期更長，但并沒有出現(xiàn)耕地修復(fù)治理PPP項目的典型案例。2016年，財政部公布的518個第三批PPP示范項目中，并沒有針對耕地修復(fù)治理的PPP項目。同時，2017年，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部共同組織篩選出的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域20個第一批PPP試點項目中也沒有針對耕地修復(fù)治理的PPP項目。政府資金和社會資金應(yīng)該在耕地的修復(fù)治理中共同發(fā)揮作用，PPP項目的合作模式是耕地修復(fù)治理引入社會資金的主要渠道之一，政府應(yīng)該盡快推進(jìn)耕地修復(fù)治理PPP項目的開展，進(jìn)行典型案例示范作用，逐漸在全國各地的耕地修復(fù)治理中推廣應(yīng)用。